Андрей Марков: «Не нужно приказывать органам местного самоуправления»
В конце декабря прошлого года одновременно с переходом губернатора Воронежской области Алексея Гордеева на должность полпреда президента в ЦФО произошло еще одно кадровое назначение – «северо-западный» полпред Николай Цуканов стал помощником главы государства по вопросам местного самоуправления (МСУ).
Означает ли это, что вопросам развития МСУ теперь будет уделяться особое внимание – уж коли на высшем уровне появилась столь солидная «профильная» фигура? Что вообще сегодня представляет собой система МСУ в России? Об этом – наш разговор с членом комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления ГосДумы от Воронежской области Андреем Марковым.
В поисках баланса
– Андрей Павлович, для начала скажите: по вашему мнению, свидетельствует ли назначение Николая Цуканова о предстоящем в ходе текущей президентской кампании усилении риторики по вопросам МСУ?
– Мне сложно сказать, произойдет ли это именно в ходе президентской кампании, но могу констатировать: президент в последнее время все чаще обращается к данной теме. Достаточно вспомнить его последнее на текущий момент Послание к Федеральному Собранию. Хотя я, учитывая сегодняшнее состояние местного самоуправления, желаю, чтобы эта тема зазвучала еще громче – в том числе, и в ходе выборов.
– А каково оно – современное состояние системы МСУ в России?
– Возможно, я сейчас буду жестким в своих оценках, но без этого дать правильную характеристику системе МСУ просто не получится. Так вот: система местного самоуправления в РФ либо тяжело больна, либо попросту не сложилась. Конечно, если воспринимать ее в соответствии с принципами, заложенными в Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления.
В чем проблема российских органов МСУ? В том, что у них – масса полномочий, но явная недостаточность финансового обеспечения для их исполнения. Это, в свою очередь, определяет дефицит самостоятельности наших муниципалитетов во всех вопросах, которые вынуждены просить деньги «наверху».
– Есть ли сегодня инструменты для решения этой проблемы?
– Инструменты есть всегда. Они лежат в налоговой и бюджетной плоскостях. Ну и политической, естественно. Ведь у нас с 90-х годов ХХ в., когда началось становление системы МСУ, постоянно сокращалась доля налоговых сборов, остававшихся на местном уровне. В лучшем случае, на местах сегодня сохраняется процентов 10 от того, что собирается на территории.
Нет, государство, конечно, и должно заниматься перераспределением финансов, чтобы обеспечить бюджетное выравнивание территорий. Но на деле же этого не происходит. Разрыв в уровне бюджетообеспеченности самых богатых и самых бедных регионов и муниципалитетов составляет десятки раз! А это – совсем не то, что провозглашает Конституция и что сказано в президентском Указе «Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года».
– Считается, что такая система помогает органам госвласти достигать определенных политических целей – в частности, обеспечивать лояльность по отношению к себе со стороны руководителей муниципалитетов…
– Возможно, так оно и есть, но я вижу в сложившейся системе все же иную причину. Россия – страна большая. И – малонаселенная. В таких условиях для обеспечения безопасности государства и его развития нужна сильная централизованная власть. Ее мы создали. Но надо понимать, что 95, если не 99 процентов потребностей людей формируется на местах и на местах же обязаны решаться. Не должен человек ждать от министерства решения локальной проблемы. Я не имею ввиду, например, обеспечение безопасности – внешней и внутренней. Но ряд полномочий просто необходимо передавать на места: по линии ЖКХ, некоторые аспекты социальной защиты. А для этого уже необходима некая децентрализация. Как найти баланс между централизацией и децентрализацией – на этот вопрос, думаю, в ближайшее время федеральной власти придется искать ответ.
Режим для «дальней деревни»
– Бытует мнение, что в связи с описанными вами финансовыми проблемами в органы местного самоуправления, особенно на селе, не очень-то рвутся грамотные управленцы: средств и инструментов для работы немного, а ответственность – такая же, как в крупных и богатых муниципалитетах.
– Тут надо понимать, о каких средствах и ответственности мы ведем речь. Деньги на зарплату административного персонала всегда найдут – вне зависимости от уровня благосостояния конкретного органа МСУ. С ответственностью – тоже вопрос спорный. Года три или четыре назад в административное законодательство были внесены изменения, согласно которым глава муниципалитета освобождается от ответственности за неисполнение тех или иных полномочий – если он пытался их исполнить, но на это в бюджете не нашлось средств.
Другое дело – ответственность перед людьми. Населению сложно понять, что денег нет, если чиновники постоянно говорят о росте благосостояния. Плюс – они чаще всего даже не понимают разграничения полномочий между различными уровнями власти. Люди не осознают, что есть разные ее уровни, и готовы даже по поводу покосившегося забора собственного дома писать президенту. Но забор – не президентское дело. Это – даже не дело главы поселковой администрации, а личное имущество конкретного селянина. Население, увы, этого не понимает. Понять смогут, только когда будут видеть, как работает власть именно на местах. А работать она будет, когда ей доверят средства, достаточные для исполнения полномочий.
– Осознают ли это «наверху»?
– Я думаю, что начинают осознавать. По крайней мере, в последнее время эта проблематика постоянно озвучивается – и не только на наших думских мероприятиях. Дорогого стоит недавний посыл спикера Совета Федерации Валентины Матвиенко министру финансов Антону Силуанову, в котором она попросила не пытаться управлять в ручном режиме дальней деревней. Я с ней согласен – на это попросту рук не хватит.
– Но ведь это ж – такой соблазн!..
– Мне не кажется, что такое происходит от попыток управлять всем и вся. Тут причина – в той сложной экономической ситуации, в которой оказалась страна. Впрочем, сосредоточение основного объема финансовых средств в руках Минфина, безусловно, позволяет ему решать какие-то свои административные задачи.
Модель для разворота
– Не так давно вы говорили: муниципалитеты в виде субсидий из вышестоящих бюджетов зачастую получают даже больше средств, нежели могли бы заработать при иной схеме распределения собранных налогов.
– Там был несколько иной посыл. Я говорил о том, что перераспределяя налоги в пользу федерального центра, мы сокращаем возможности регионов и муниципалитетов по самостоятельному планированию. Реализовать, например, проекты по освещению населенных пунктов, прокладке водопровода, строительству детских садов. Если же согласовывать каждую копейку в Москве, да еще получить ее ближе к зиме, то о какой эффективности и своевременности можно говорить?
А сегодня ситуация зачастую такова, что у поселения нет средств на заказ проектно-сметной документации (ПСД) для строительства таких объектов. Соответственно, федеральные субсидии до них могут и вовсе не дойти. Ведь, например, когда заявляется программа строительства детсадов, попасть в нее могут, как правило, только те, у кого уже есть ПСД. Нет таковой – все, считай, что ты прошел «мимо» программы.
Но тут есть еще один «подводный камень». Предположим, ведется речь о строительстве вблизи того или иного населенного пункта крупного предприятия. При сегодняшней системе распределения налогов муниципалитет заинтересован в этом объекте только как в источнике обеспечения занятости населения. Но впоследствии с открытием такого предприятия растет и населенный пункт, увеличивается число его жителей – что требует строительства новых дорог, прокладки сетей, возведения соцобъектов. То есть, того, на что у органа МСУ нет средств. Поэтому получается, что у местной власти нет нормального экономического стимула, зато много головной боли. И боли душевной за малую родину.
– Понятно, что такая ситуация тупиковая с точки зрения развития экономики. Можно ли ее как-нибудь развернуть?
– Можно и нужно. Но, повторюсь, мы – очень большая страна. И мы в последние годы постоянно двигались в сторону централизации. Представьте теперь, сколько времени нужно потратить, чтобы произвести этот разворот!
– Может, его и не нужно совершать? Может, отменить МСУ как систему и ввести прямое государственное управление на всех территориях, прекратив эти игры в самоуправление?
– Не соглашусь с такой позицией. Мы подобное уже проходили. Исторический опыт говорит, что отсутствие МСУ – тупиковая модель. Сегодня местное самоуправление может транслировать проблематику, формулировать ее. Если этого не будет, если все будет пронизано госуправлением, мы получим очень неповоротливую модель. Поэтому отказываться от МСУ нельзя: ему, повторюсь, просто надо дать больше самостоятельности – прежде всего, финансовой.
– А готовы ли сами главы органов МСУ к увеличению этой самостоятельности?
– Готовы, поверьте. Только не надо воспринимать самостоятельность как оппозиционность. Органы местного самоуправления вписаны в государственную политику. Самостоятельность здесь должна восприниматься, прежде всего, в возможностях оперативно реагировать на запросы населения.
– Но ряд глав муниципалитетов уже привык реагировать на запросы не собственного населения, а вышестоящего уровня госвласти…
– А вышестоящие руководители тоже не имеют ничего против развития территорий. И глав, которые ориентируются не на запросы населения, а исключительно на поступающие указания с государственного уровня, я в Воронежской области не знаю.
И опять же, система, при которой областные чиновники указывают руководителям муниципалитетов, как тем поступать, совершенно противоречит системе МСУ. Хотя, не буду скрывать, иной раз в Воронежской области отдельные госслужащие позволяют себе отдавать поручения и приказы главам на местах.
– Насколько я понимаю, в регионе это – не редкость. Часто такие поручения выдавались и губернатором.
– Губернатор – не чиновник, а высшее должностное лицо в субъекте федерации. У него – несколько иные права. А я говорю о должностных лицах уровня начальника отдела или руководителя департамента. Приказывать муниципалитетам они не имеют права. МСУ – это тот уровень власти, с которым надо сотрудничать, а не тот, которому нужно приказывать и давать поручения.
Вообще, нам надо понять, что во всем мире сейчас усиливается тенденция, связанная с переключением внимания на внутренние проблемы территорий. Посмотрите, сколько побед уже отпраздновали в Европе силы, ратующие за отход от глобализации в пользу внутренней политики! Один только Brexit чего стоит! Те же тенденции зарождаются и у нас. И нам нужно своевременно и аккуратно ответить на этот запрос, а не ожидать, пока он сделает ситуацию окончательно проблемной.
Схема – не от хорошей жизни
– Развитие в Воронежской области системы территориального общественного самоуправления (ТОС) – это один из способов ответа на указанный запрос?
– Скорее, это – способ поддержки общественной инициативы. С помощью системы ТОС люди учатся говорить друг с другом, решать проблемы сообща. А это – очень важный конструктивный элемент уже для развития системы МСУ на будущее.
Но надо понимать, что одними лишь государственными средствами общественную инициативу не развить – а именно это, к сожалению, пока что происходит в Воронежской области. Нужно привлекать к софинансированию общественно полезных проектов и бизнес на местах. А чтобы можно было его привлекать, бизнес должен существовать и развиваться. Для этого же необходима заинтересованная в его развитии система местного самоуправления – как я уже говорил. Так что данные вопросы взаимосвязаны.
– Не подменяют ли сегодня в ряде случаев комитеты ТОС муниципальную власть?
– Нет, это все же – разные явления. Хотя ТОС нередко и реализуют проекты, которые можно было бы отнести к полномочиям органов местного самоуправления: например, по созданию детских площадок, благоустройству кладбищ и памятников.
Но тут надо понимать такой момент. Да, по идее, ту же площадку должен установить муниципалитет, проведя соответствующий конкурс. И по итогам торгов оплатить весь спектр работ. Когда же этим делом занимается ТОС, то многие из указанных работ люди производят своими силами – например, выходя на субботник. Таким образом, стоимость данной площадки становится ниже раза в два. А впоследствии ТОС еще и следит за новым объектом.
Скажете, что это лучше всего делать в рамках муниципального контракта? Может быть, но без таких конкретных «малых» дел, без такого сотрудничества невозможно то, ради чего вся идея ТОС существует: формирование соседского сообщества, сохранение традиций, общественный контроль и общественная инициатива, воспитание ответственного гражданина. Все вместе это и создает ту особенную атмосферу, которая позволяет нам дышать полной грудью на нашей земле.
Беседовал Юрий Бабаян